立法機(jī)關(guān)是制定、修改和廢除法律的國家機(jī)關(guān)。資本主義國家的立法機(jī)關(guān)是議會。中國的立法機(jī)關(guān)是全國人民代表大會及其常務(wù)委員會。就廣義的“法”而言，立法機(jī)關(guān)的范圍也相應(yīng)擴(kuò)大。如國務(wù)院可以制定行政法規(guī)，省、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會可以制定地方性法規(guī)，民族自治地方的人民代表大會可以制訂自治法規(guī)等。立法機(jī)關(guān)是代議機(jī)關(guān)，無論是代表選民、選區(qū)還是代表國家，它都具有代表的功能。

主要職責(zé)

領(lǐng)導(dǎo)分工

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)

性質(zhì)

現(xiàn)代立法機(jī)關(guān)是代議政治的產(chǎn)物，其性質(zhì)的最明顯的特征，在于它的代議性，即由人民選舉代表或議員，組成立法機(jī)關(guān)，以統(tǒng)一制定法律和監(jiān)督行政。立法機(jī)關(guān)的性質(zhì)的特征是代議性，但它具體地、直接地代表誰，以及代表與被代表的關(guān)系應(yīng)當(dāng)如何理解，各國學(xué)者在理論上是頗有爭議的。

委托說

立法機(jī)關(guān)委托說認(rèn)為，立法機(jī)關(guān)的各個組成分子，各為其本選舉區(qū)選民的受托人，議員被選派到立法機(jī)關(guān)之后，無言論、表決的自由，他們的言行應(yīng)受本選區(qū)選民的支配。委托說是近代民主立法機(jī)關(guān)創(chuàng)建所依憑的最早的理論學(xué)說，發(fā)端于近代等級會議的代議制度。等級會議作為階級、階層或社區(qū)的代表機(jī)構(gòu)并不代表國民，法國等級會議的代表、英國大會議的代表（后來是國會代表）、西班牙和葡萄牙立法會議的代表，均代表某一階級、階層、團(tuán)體或社區(qū)，代表與被代表之間存在著被委托與委托的責(zé)任關(guān)系，代表在立法機(jī)關(guān)的權(quán)限由被代表者預(yù)作委托，代表的發(fā)言及表決受這種委托關(guān)系的約束和限制。因此，委托說通常包含兩層意義：其一，承認(rèn)立法機(jī)關(guān)組成分子與選民之間，存在著民法上的委托關(guān)系；其二，承認(rèn)此種委托關(guān)系只存在于各組成分子與其本選區(qū)選民之間，而不存在于立法機(jī)關(guān)與全國選民之間，或各組成分子與全國選民之間。

立法機(jī)關(guān)的組成分子只是本選區(qū)選民的受托人，他們之間的關(guān)系僅為民法上的委托關(guān)系，這種觀點(diǎn)具有不容忽視的片面性。因為立法機(jī)關(guān)組成分子的行動如果完全以選區(qū)選民的意旨為轉(zhuǎn)移，那么，由于選民之間利益的差別，以及選民與國家之間利益的不同，就將使立法機(jī)關(guān)組成分子變成一盤各行其是的散沙，立法機(jī)關(guān)也將因之而支離破碎。這種學(xué)說在實踐上亦缺乏生命力。1789年時，立法機(jī)關(guān)委托說在法國被拋棄。法國1791年憲法明文規(guī)定，議員是全體國民的代表，國民不得對代表給予任何委托。法國憲法規(guī)定的這一旨趣，后來被移植到許多國家的憲法中，成為現(xiàn)代代議制度的一大特征。

代表說

立法機(jī)關(guān)代表說認(rèn)為，立法機(jī)關(guān)整體是全國人民的受托人，這是一種具有特殊性質(zhì)的委托關(guān)系，即“代表式的委托”。代表說主要包括兩層意義：

第一：承認(rèn)國家主權(quán)屬于全體人民，而不是屬于某個個人，所以，一個選舉區(qū)的選民，只是全國人民的一部分，不能構(gòu)成主權(quán)的主體，因而不能認(rèn)為是主權(quán)者或委托人，而立法機(jī)關(guān)的組成分子也不能受托于本選舉區(qū)的選民；

第二：承認(rèn)立法機(jī)關(guān)整體所表示的意志，與人民全體表示的意志相當(dāng)，因而有拘束全體人民的效力，因此，立法機(jī)關(guān)整體與全體人民的關(guān)系是一種特殊的委托關(guān)系，即代表式的委托關(guān)系。也就是說，可以認(rèn)為立法機(jī)關(guān)曾受全體人民的委托，對于任何選舉區(qū)或任何選民都不具有具體的義務(wù)或責(zé)任，因為立法機(jī)關(guān)的各個組成分子，是全國人民的代表，而非本選區(qū)選民的代表，立法機(jī)關(guān)選舉雖然分為若干選舉區(qū)，但其目的是為了選舉的方便，而非表示立法機(jī)關(guān)組成分子只代表該選區(qū)的選民。

在立法實踐上，一些國家規(guī)定或認(rèn)可了立法機(jī)關(guān)代表說的觀點(diǎn)。日本現(xiàn)行憲法第43條規(guī)定，“兩議院以代表全體國民之當(dāng)選議員組織之”。聯(lián)邦德國憲法第38條規(guī)定，議員“是全體人民的代表，不受選民的委托和指示的約束，只憑他們自己的良心行事”。法國1958年憲法規(guī)定，“選民對議員的任何強(qiáng)制委托均屬無效?！比欢?，在量化的操作層面上，一個立法者（代表）究竟代表多少人數(shù)最符合民主憲政的原則，最能夠體現(xiàn)民主制度下立法權(quán)的作用，這是一個需要認(rèn)真研究和對待的問題。因為“一個立法者所‘代表’的人數(shù)越多，一個立法者欲代表他們打理的事情越多，‘代議’一詞就越?jīng)]有意義，越不容易真實地反映人們的真實意愿，而更多地反映著議員自己的意愿?！?/p>

國家機(jī)關(guān)說

國家機(jī)關(guān)說主張，選民團(tuán)體與立法機(jī)關(guān)都是國家的一種機(jī)關(guān)，各有其職能，前者的職能在于選舉，后者的職能在于法定范圍內(nèi)行使其議決之權(quán)；在法律上，兩者之間不具有委托關(guān)系，它們的職權(quán)，都來自于憲法。在立法實踐上，真正實行國家機(jī)關(guān)說的國家尚不多見，其主要代表國為意大利。意大利憲法第67條規(guī)定，“議會的每個議員均代表國家，并在履行其職務(wù)時不受強(qiáng)制性命令之拘束?！?/p>

政治學(xué)角度

在政治學(xué)學(xué)者看來，立法機(jī)關(guān)的性質(zhì)可概括為如下四個特征：

第一：代表民意。立法機(jī)關(guān)組成人員究竟應(yīng)代表本選區(qū)的選民、本選區(qū)、全國人民、所屬政黨、還是本人良心、盡管說法不一，但立法機(jī)關(guān)代表民意，則是政治學(xué)界的共識。

第二：議事公開。民主政治是公開的政治，代表民意的立法機(jī)關(guān)，其議事應(yīng)盡可能地公開。代表的提案、發(fā)言、表決，都應(yīng)當(dāng)讓人民知道。所謂議事公開，是指立法機(jī)關(guān)開會時，允許人民自由旁聽及新聞記者自由采訪；除關(guān)涉國防、外交及一經(jīng)泄漏即可能對國家、社會產(chǎn)生不良后果的事項，得舉行秘密會議外，會議均應(yīng)公開舉行。公開舉行會議，除可以自由旁聽和采訪外，會議的一切文件及記錄，均應(yīng)公開發(fā)表。

第三：言論自由。代表在立法機(jī)關(guān)開會時，必須不遭受威脅，無所顧及其言論、行為會對本身有不利的后果，才能敢于講真話，暢所欲言，自由表決。為此，各民主國家對代表的言論自由，都從法律上予以保障。為了保障代表的言論自由，許多國家的憲法或代表法規(guī)定，代表在院內(nèi)或在會議時所為之言論或表決，對院外或會外不負(fù)責(zé)任，即使其言論有錯誤，或詰難政府官員或政策，以及如何表決，均不得成為追訴的對象。當(dāng)然，代表也應(yīng)當(dāng)正確運(yùn)用此免責(zé)權(quán)，不得恣意謾罵，人身攻擊或揭人隱私等。

第四：統(tǒng)一立法。同一政治系統(tǒng)內(nèi)的所有法律，應(yīng)由同一立法機(jī)關(guān)統(tǒng)一制定。如果各機(jī)關(guān)可以自行立法，則法與法難免彼此沖突、矛盾或抵觸，人民便無所適從，法律也就失去了規(guī)范作用。立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)具有概括的獨(dú)占性，無論在總統(tǒng)制國家還是在內(nèi)閣制國家，立法須經(jīng)過國會的立法程序，由國會制定法律。

地位

毋庸置疑，立法機(jī)關(guān)的理論地位與法律地位在總體上是優(yōu)越的，或者至少不低于其他國家機(jī)關(guān)。但在實踐中，立法機(jī)關(guān)的地位常常又有許多微妙的變化，其中最普遍性的趨勢，是行政權(quán)的強(qiáng)化和與此相關(guān)聯(lián)的立法機(jī)關(guān)的“橡皮圖章化”。

某些國家的立法機(jī)關(guān)“橡皮圖章化”只是一種表象，其實質(zhì)是立法權(quán)的弱化。立法權(quán)弱化的過程與行政權(quán)強(qiáng)化的過程正好成反比，這大概是因為國家職能和權(quán)力的總量基本上是確定的，某一國家機(jī)關(guān)擁有的權(quán)力增多，相應(yīng)地，其他某個或某幾個國家機(jī)關(guān)的權(quán)力就減少。而哪兩個或幾個國家機(jī)關(guān)的權(quán)力變量構(gòu)成這種對應(yīng)關(guān)系，則取決于具體變化的權(quán)力的性質(zhì)。例如，當(dāng)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)擁有并且擴(kuò)大立法權(quán)能時，立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)勢必受到減損，因為一國中在某個時期內(nèi)需要制定的法律及其適用的程序是有限而又有數(shù)的，把立法工作全部或大部集中在一個機(jī)關(guān) - 立法機(jī)關(guān)同幾個機(jī)關(guān)分擔(dān)這項工作相比，前者減少的部分恰恰會與后者增加的部分吻合。這就是立法權(quán)在量上的減損，其直接后果是導(dǎo)致立法權(quán)的弱化。立法權(quán)減損畢竟還以其曾經(jīng)強(qiáng)盛過為前提，在其強(qiáng)盛期間，很可能已造就了一個現(xiàn)代法治社會，如美國、英國等。倘若立法機(jī)關(guān)一開始就被用來作為一種裝飾，立法權(quán)在現(xiàn)實中基本上處于虛置狀態(tài)，那么立法權(quán)就不僅僅是弱化的問題，而是一種質(zhì)變，即立法機(jī)關(guān)的功能已逐漸被其他機(jī)關(guān)取代，立法權(quán)的重心已由立法機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)入行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)或軍事部門，個別的還落入獨(dú)裁者手中。從當(dāng)今世界各國的情況來看，行政權(quán)呈強(qiáng)化趨勢，行政機(jī)關(guān)的地位實際上正不斷超乎立法機(jī)關(guān)之上，這種趨勢已成為當(dāng)代政治發(fā)展的主潮。

行政權(quán)強(qiáng)化與立法機(jī)關(guān)實際地位下降，可以表現(xiàn)在許多方面:行政機(jī)關(guān)的立法提案權(quán)擴(kuò)張，立法機(jī)關(guān)通過的主要不是出議員或議會委員會提出的法案；委任立法在現(xiàn)代立法中占的比重愈益增多；行政的立法否決權(quán)不斷加強(qiáng)；等等。

為什么會出現(xiàn)立法機(jī)關(guān)地位下降，立法權(quán)弱化及行政權(quán)強(qiáng)化的現(xiàn)象?質(zhì)言之，主要有這么幾個原因：

第一

觀念的轉(zhuǎn)變。資產(chǎn)階級革命時期，個人本位的權(quán)利觀占統(tǒng)治地位，個人的權(quán)利與自由既是政治斗爭的口號，又是立憲、立法的指導(dǎo)思想；主權(quán)在民思想的傳播，反映在制度上，即為人民的參政議政，議會制度的創(chuàng)立，把主權(quán)在民的觀念由理想轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實。十九世紀(jì)中葉以后，社會本位的權(quán)利觀和國家主權(quán)思想的出現(xiàn)，把個人的政治參與行為融和于社會和國家之中，立法機(jī)關(guān)作為民意代表機(jī)關(guān)的意義對于公民個人來說已經(jīng)銳減，行政機(jī)關(guān)作為國家和社會的象征及代表卻越來越得到人們的認(rèn)同。

第二

現(xiàn)實發(fā)展的需要。資產(chǎn)階級革命勝利之初，立法機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著用法律形式確認(rèn)資產(chǎn)階級革命成果的重任 - 這一使命事關(guān)其政權(quán)的存亡；資產(chǎn)階級也利用議會來“兌現(xiàn)”主權(quán)在民的許諾，以便籠絡(luò)更多的民眾，最大限度地孤立封建勢力，鞏固自己的政治，因此，需要資產(chǎn)階級控制的立法機(jī)關(guān)高踞于君權(quán)之上，使之具有較高的政治權(quán)威。然而，隨著資產(chǎn)階級政治地位的鞏固和政治力量的加強(qiáng)，立法機(jī)關(guān)開始走向衰落。馬克思早在1852年就指出過:資產(chǎn)階級“先使議會權(quán)力臻于完備，為的是能夠推翻這個權(quán)力?，F(xiàn)在，當(dāng)它已達(dá)到這一步時，它就會使行政權(quán)力臻于完備，使它表現(xiàn)為最純粹的形式，使它孤立，使它成為和自己對立的唯一對象，以便集中自己的一切破壞力量來反對這個權(quán)力?！睆慕?jīng)濟(jì)上看，資本主義由自由資本主義階段逐步發(fā)展到壟斷資本主義階段，在這個過程中，國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活的功能顯著加強(qiáng)，各自為政的、自由競爭的市場經(jīng)濟(jì)行為不斷地受到限制。經(jīng)濟(jì)生活的變化，迫切要求國家以全社會利益的代表來駕馭人們的經(jīng)濟(jì)行為，而由于議會立法時間曠日持久，缺乏隨機(jī)的應(yīng)變能力而不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全部需要，因而不得不退居其次。行政機(jī)關(guān)以其權(quán)力的高度集中，行政首長負(fù)責(zé)制，富于機(jī)動性和善于應(yīng)變等諸種優(yōu)勢，被推到了政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會生活的前沿，僭越到了立法機(jī)關(guān)之上。